黨的十八屆四中全會《決定》提出，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。要求完善立法體制，明確立法權利邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調解決，不能久拖不決。

　　為什么要引入第三方評估？

　　“盡管第三方評估已經在很多領域被廣泛采用，但是在立法領域，引入第三方評估還是一項制度創新”，國家行政學院法學部副教授韓春暉在接受采訪時表示，對爭議較大的重要立法事項可以引入第三方評估，這實際上是為了防止部門利益和地方保護主義法律化，有效推動立法的可行性、合法性。

　　當前，由行政部門起草、國務院法制辦修改、提交全國人大常委會審議的立法流程，已成為行業立法的標準流程。

　　例如，今年早些時候，環境保護部起草的《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》報請國務院審議，國務院法制辦公室征求有關方面意見后，修改形成了《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》，并向社會全文公布、征求意見。接下來，國務院法制辦將匯總各方意見修改后，報請全國人大常委會進行一審。其他領域的立法流程也同樣如此。

　　據不完全統計，在十一屆全國人大常委會立法規劃確定的64項法律中，有48部法律是由主管行政部門起草，比例高達75%。

　　除了直接起草法律法規外，行政部門還承擔著制定法律實施細則的職能。

　　比如新環保法通過后，環境保護部近期出臺了《環境保護按日連續處罰暫行辦法》、《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》、《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》、《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》等4個配套文件，預計年內正式印發實施。

　　之所以采取行政部門起草、人大常委會審議的立法模式，主要是為了彌補立法機關資源不足，在專業性上有所欠缺等問題。不過，在不少法律專家看來，這必然帶來一個問題：部門利益法律化。

　　中國法學會行政法研究會副會長、清華大學公共管理學院教授于安認為，我國的行政管理是以部門為主，部門之間的分工是有交叉的，劃分有難度。從立法角度看，對于部門之爭的沖突問題，引入第三方評估后，各方有利益關系的觀點都能在第三方里面得到反映，通過第三方協調關系，可以讓部門利益之爭和矛盾清晰化，利于立法選擇。

　　“第三方評估還可以增加立法本身的可接受性”，韓春暉說，“涉及重大爭議后，如果由決策機關來協調，爭議雙方會感覺受到了壓制，特別是“弱勢”一方會認為決策部門是扶這頭壓那頭。引入第三方評估后，評估的結果會以一種非常正當的方式告訴爭議雙方：評估結果就是這樣，你應該接受。”

　　重慶大學法學院副院長、重慶市重點基地西部環境資源法制研究中心秦鵬告訴記者：“由決策機關引入第三方評估，將保證立法事項更加客觀和公正，使得立法事項更具科學性和民主性，減少和阻卻立法中的部門利益，有助于促進依法行政和法治政府建設。”

　　誰有資格成為“第三方”？

　　第三方評估是西方在20世紀80年代開始興起的一種非常重要的制度，主要適用于政府的績效考核。

　　統計顯示，國務院簡政放權改革推行一年多來，先后有632項行政審批事項被取消和下放。為了解所作決策部署和出臺政策措施的落實情況，今年6月，國務院啟動全面大督查，在自查和實地督查基礎上首次引入第三方評估，中國科學院、國務院發展研究中心、國家行政學院、全國工商聯等評估機構承擔了評估工作。

　　參照國務院績效考核引入的第三方主體來看，韓春暉認為國家行政學院基本滿足了成為“第三方”的三個基本條件：有專業的隊伍；與政府保持了一定的距離，不是營利性的；基本被各地方認同。具體什么是第三方？韓春暉說，第一方是自我評估，第二方是被服務對象的評估，第三方是獨立的，沒有利益關聯的，因此更有利于做出公正的評估。

　　今年9月，在上海舉辦的第二十次全國地方立法研討會上，山東省人大常委會副主任于建成做的《強化“三個評估”，提高立法質量》報告中，將立法評估分為立法前、立法中、立法后“三個評估”。

　　從地方實踐來看，據了解，2012年4月，山東省人大常委會首次嘗試了立法前第三方評估，委托山東社會科學院法治研究中心和山東大學法學院兩家單位分別就《山東省專利保護條例（修訂）》和《山東省輻射污染防治條例》兩個立法項目進行立法前評估。

　　2010年，全國人大常委會首次開展了立法后評估試點工作。2011年，南京市人大常委會法工委首次委托第三方——南京師范大學法學院，對《南京市固體廢物污染環境防治條例》、《南京市軌道交通管理條例》兩部法規進行立法后評估。

　　“不過，與立法前、立法后引入第三方評估不同，這里指的是立法過程中出現爭議事項時，由沒有利益關系的第三方進行事項評估，從而保證爭議事項立法的規范性、科學性和公正性。”秦鵬說到，第三方應當與立法爭議事項無利益關聯，可以成為第三方的包括高等院校、研究機構、專業評估機構、新聞媒體和社會公眾代表等。

　　除了與立法事項的利益爭議雙方沒有直接利益關聯外，韓春暉特別強調第三方要有評估的專業性和能力。在此基礎上，第三方還必須能得到爭議雙方的認同，否則如果一方委托，另一方不委托，這個第三方也不符合要求。

　　此外，韓春暉認為，公眾肯定是排除在“第三方”之外的，那不叫評估，叫公眾參與，公眾體現的是民意，但民意不一定都是科學的，“第三方”意味著要有專業性，只能是機構。

　　如何保障第三方評估客觀公正？

　　由于現行《立法法》對部門之間立法權限的界定不夠清晰，目前的部門立法主要是行政立法，部委機構在制定規章時，會自覺不自覺考慮自己部門的利益。同時，還導致部門之間紛爭不斷，發生“立法久拖不決”的情況。

　　兩年前，曾受重慶市委法建辦、市環保局委托，參與了重慶市環境保護制度的立法后評估工作的秦鵬，對此頗有感觸。

　　他告訴記者：“長期以來，我國環境資源立法中涉及審批、收費、處罰等管理權力與部門利益的事項較多，‘有利相爭、無利推諉’的問題日益顯現，環境資源治理領域中部門利益沖突也較多。如果今后對部門間爭議較大的環境資源立法事項引入第三方評估，就能夠超然于執法的各政府機構之外。另外，與環境資源法律法規不存在密切利益關系的第三方，能在更大程度上保證客觀、公正地對環境資源立法。”

　　不過，第三方評估要真正發揮作用，評估報告怎么用很關鍵。是僅僅供決策機關參考呢，還是作為決策的一部分？

　　韓春暉認為，保證第三方評估發揮作用需要兩個配套制度：一是評估結論應當對后續立法過程產生實質性影響。例如，評估報告表明有一方利益不正當，立法就應當作出調整，回應評估主體。二是評估主體如果不珍惜評估資格，也要有責任追究制度。要公開評估過程，讓公眾監督到底哪些機構參與了評估，這樣保證第三方評估也是以一種法制化的方式在運作，并且能保持長久的效果。

　　在韓春暉看來，建立第三方評估機制還有兩個前提條件：一是評估機構本身要有非常嚴謹的態度，要對評估結果的權威性有負責任的態度；二是無論事后、事中評估，利益各方要為第三方評估主體提供充分的、未經遮掩的信息，否則評估結果可能會不真實，影響評估的公正性。

　　至于第三方評估選什么樣的專家，韓春暉認為這要看不同事項，例如在環保領域，如果單純是環境利益評估，當然要以環境專家為主導，此外，還不能少了法律專家，這樣才能確保在法制視角下審視環境利益。

　　秦鵬認為，首先，對爭議立法事項所涉信息，相關部門必須有效充足地向第三方機構公開；其次，第三方評估機構應有獨立來源的資金保障，確保獨立性；最后，最好有多個第三方機構參與評估，對比評議結果。